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2018-10-19 00:09 来源:凤凰社

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上海自贸区决策内幕:或将在三中全会前挂牌

时间:2018-10-19 09:19:52    来源:    我来说两句() 字号:TT
相比之下,一些中国学者强调地方分权中的自主性和事权等议题,没有明确全国性协调视野下中央地方分工协作关系,可能难以把握现代经济中区域关系格局的发展趋势。

  根据《财经国家周刊》获得的信息,中国(上海)自由贸易试验区可能会在9月底挂牌,也就是说,会在令人瞩目的十八届三中全会之前挂牌。

  整个8月,媒体都希望获得这一方案的具体细节。绘声绘色的传闻,业界分析师的爆料,大都透出对一场特殊优惠政策“盛宴”的期待。

  《财经国家周刊》与瞭望智库的联合调研小组获悉,上海自贸试验区远非再建一个自贸“园区”那样简单,也绝不会是一场“优惠政策盛宴”,而是新一轮系统性、深层次改革的开启点。其意义之深远,不亚于当年的深圳特区设立与浦东新区的开发开放。

  8月27日,中共中央政治局召开会议,决定今年11月召开中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议,随后一项议程,就是听取上海自贸区筹备工作汇报。

  至此,上海自贸区已呼之欲出。

  从8月初开始,《财经国家周刊》和瞭望智库的联合调研小组在北京、上海、广东等地对上海自贸区进行调研,8月24日,瞭望智库又联合新华社相关单位、上海WTO事务咨询中心在上海召开专家、企业家内部座谈会,听取各方看法,还原决策逻辑。

  让调研小组感受深刻的是,上海自贸区的诞生过程,是中央与地方在改革上的一次成功呼应;而其所要应对的问题,则是探索中国下一个十年乃至更长时间内,建设成熟市场经济的基础,以及与新一轮全球化互动的规则。

  总书记调研“深化改革”

  上海自贸区出台的大背景,离不开最高决策层频繁使用的“深化改革”这一关键词。

  7月23日,习近平总书记在武汉市主持召开部分省市负责人座谈会,征求对全面深化改革的意见和建议。他强调,必须以更大的政治勇气和智慧,不失时机深化重要领域改革,攻克体制机制上的顽瘴痼疾,突破利益固化的藩篱,进一步解放和发展社会生产力,进一步激发和凝聚社会创造力。

  人们注意到,上海市市长杨雄出现在发言者的名单中。此前,上海自贸区的概念已公开提出,大框架在酝酿之中。

  在听取了大家发言后,习近平指出,实现全面建成小康社会的奋斗目标,对全面深化改革提出了更加迫切的要求。我国改革已进入攻坚期和深水区,需要解决的问题十分繁重。

  习近平从6个方面提出了全面深化改革需要深入调查研究的重大问题。这6个方面,被舆论解读为下一步全面深化改革的一次“定调”。

  8月27日,中共中央政治局会议再次强调,全面深化改革关系党和国家工作全局。必须坚定深化改革的信心、坚持深化改革的正确方向、凝聚深化改革的共识、注重深化改革的统筹谋划、协同推进各项改革。必须充分认识改革面临的矛盾和困难,增强与时俱进、攻坚克难的勇气,敢于啃硬骨头,敢于涉险滩,既勇于冲破思想观念的障碍,又勇于突破利益固化的藩篱。

  新华社就这次会议所发的新闻通稿里,有一整段留给了上海自贸区:建立中国(上海)自由贸易试验区,是党中央从国内外发展大势出发,统筹国内国际两个大局,在新形势下推进改革开放的重大举措,对加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化,为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验,具有重要意义。国务院要加强领导,上海市要精心组织实施,有关部门要大力支持,努力把试验区建设好、管理好,发挥示范带动、服务全国的积极作用。

  将上海自贸区定调为“新形势下推进改革开放的重大举措”,其重要意义,不言自明。可以认为上海自贸区,已成“深化改革”的一个重要落脚点、先手棋。

  总理履新第一站

  “上海自贸区是否会影响到香港地位?”“能否和前海做一个比较?”这一个月来,王新奎需要反复对媒体解释,这些问题均是没有理解上海自贸区本质的反映。

  王新奎现任上海市政府参事室主任、上海WTO事务咨询中心理事长,他全程参与了上海自贸区方案设计的前前后后。

  “我总是不厌其烦地向媒体解释,自贸区是国家的战略,不是索取特殊政策优惠,而是为改革开放的先行先试;不仅仅是开放,更重要的是以开放促进改革。”王新奎说。

  今年年初,方案的名称还叫《上海自由贸易园区建设总体方案》,而国务院原则通过的草案,则改为《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》。其间的几轮互动,折射出地方的创新愿景与中央改革整体设计的接力。

  今年3月28日,李克强在全国“两会”之后,将覆新后的第一站调研放在了上海。李克强总理说:“中国走到了这一步,就该选择一个新的开放试点。上海完全有条件、有基础实验这件事,要用开放促进改革。”

  李克强指出:“30年前,波澜壮阔的改革首先是从沿海开放的经济特区带动的。今天看来,用开放促进新一轮改革,依然有很大的空间和动力。而在这种开放的过程中,改革将释放巨大的制度红利。”

  此前“自由贸易园区”的设想已酝酿多年,上海市适时向李克强进行了汇报。而“试验区”的提法,就是李克强加上的。

  试验区,试什么?一些企业期待有更多的“优惠政策”出台。上海市市长杨雄直接了当地说过:“上海不是要政策,而是要改革。”也就是,上海自贸区的实质与深意,是“改革”二字。

  国际上,奥巴马政府跨太平洋和大西洋,推出了东西两个自由贸易协定。王新奎等学者对此判断,是全球投资规则框架正在加速形成,向着构建全球“经济宪法”层次发展。作为全球第二大经济体,中国应该积极对接全球化的新趋势与新规则,培育全球竞争的新优势,构建国际合作的新平台,拓展长期增长的新空间。

  新的格局之下,国际战略和国内改革的衔接需要一个“先行先试”,特别是在投资体制和审批制度层面,需要进行大力度的改革。从6月份开始,决策层的考虑日渐清晰。7月3日国务院召开常务会议。会议原则通过的方案名称中,“上海”变成了“中国(上海)”,即“中国(上海)自由贸易试验区”。

  一周之后,汪洋副总理出席第五轮中美战略与经济对话,以上海自贸区的设计为支持,在实质性启动中美双边投资协定(BIT)谈判上取得重大突破。联合成果说明承诺:“在试验区试行新的外资管理模式,营造各类国内外企业平等准入的市场环境,并在投资准入的各个阶段,采用公平待遇加上负面清单的管理模式。”

  此前社会议论的热点之一是范围,是28平方公里还是浦东抑或更大。按复旦大学经济学院院长袁志刚的看法,这还是没有从此前“要政策”、建设“发展极”的思路中转变过来,“上海自贸区不应是实体范畴的概念,是一个规则的概念。”袁志刚认为,未来上海所要承载的世界第二大经济体的期待,不是自己的贸易吞吐或GDP有多少,而是能否吸引天津、湛江乃至釜山、鹿特丹,愿意选择按上海自贸区版本的规则营商。

  国务院在8月22日正式批准设立上海试验区后,紧锣密鼓推进的就是法律授权程序,向全国人大常委会提请授权,在上海的试验区域内,暂停实施“外资三法”,交由地方先行探索拟定。一言以蔽之,上海要建的不是抢别人贸易便宜的“小灶”,而是为国内提供法律、规则等公共品“改革实验室”。

  至此,上海试验区的两大使命已经显现:一是以投资管理体制改革为突破,修复企业和市场的效率基础,完成向成熟市场经济的转型;二是服务于中国下一步的全球化战略,参与全球价值链和投资规则的重构,促进从传统经济到新经济升级。

  “有限政府”的试验田

  《财经国家周刊》和瞭望智库在调研中感觉到,深化改革已成上下共识,但改什么?如何改?在当前背景下,转变政府职能,深化行政审批制度改革,打造“有限政府”,已成上下共识中的一个重要交集。

  “我们曾多次找当时的国家发改委副主任刘铁男审批一个项目,刘当面都表示‘很关心’,但事后才知道,刘专门指示手下‘拖一拖’。”

  一位企业家向《财经国家周刊》反映了这么一个情况,“现在看来刘铁男的意图非常明显,就是想要钱,这是典型的审批寻租。”

  这不是单纯反腐的问题,在舆论对刘铁男“25颗罕见钻石、9公斤黄金”这类传闻的关注之外,必须剖析结构性扭曲。一些专家提醒,“政府和企业的关系,在行政审批无处不在的情况下发生了异变,出现了审批权力和企业勾结越来越深的趋势。”

  出路在哪里?就在于公开透明规则和开放竞争的市场环境。“暂停实施一些法律,就是为了给这方面的改革创新留出空间。”王新奎认为。

  据《财经国家周刊》了解,上海自贸区方案将包括6大类23个改革领域,而方案的第一部分,就是关于投资管理体制改革。

  目前中国的投资管理体制实行的是项目审批制,此前的改革中,“下放审批权”、“改审批为备案”,掌握审批权力的政府部门形成了一套习惯的话语体系,但现实中并没有真正突破,并没有实现真正的“割肉”。

  王新奎认为,下放审批权本质还是审批,改审批为备案,后者反而不用受《行政许可法》来约束完成时间,“实际效果可能更糟,必须另有清新之风。”

  到底怎么改?王新奎说,深化改革,需要学习国际通行做法,引入“许可准入制”加“负面清单管理”的方式,从流程上彻底扭转。

  其中“负面清单”是一种釜底抽薪的制度转变,除了有限清单上列明的不能做的事情,其他事情依法准入不再需要跑政府。也就是从“管企业”转变成“管政府”,前者“法无明文禁止即可为”,后者“法无明文规定不可为”。而这不只针对外资,也同样适用于民资,从行政审批走向依法许可。王新奎指出,政府的工作重点乃至话语体系,都要进行一轮更新。

  上海自贸区会不会立即实施“负面清单”?在8月24日《财经国家周刊》承办的研讨会上,学者们的共识是,这当然需要一个过程,可以先从“正面清单”入手,逐步过渡到“负面清单”管理。

  人们期待,上海自贸区能够推进政府行政管理体制的改革,给打造“有限政府”提供一个更为透明化、法制化与决策民主的一个“样本”。当然,亦有人对此表示担心。原上海市一名领导同志提醒,原来浦东新区刚刚设立时,只有一个“管委会”,后来变成了上海市的一个区,什么垂直机构都逐步设立起来了,“到政府办事”客观上变复杂了。

  “所以一线放开二线管住,我看重的不是‘管住里面的政策不出来’,而是要‘管住外面的干预不进去’。”

  不一样的“改革动力学”

  30多年前,深圳作为中国第一个经济特区,成为中国市场经济改革的突破口和标杆。10年后浦东开发开放,邓小平把“晚了”的责任担在了自己身上,但他当时就认为,深圳的开发是对香港的,厦门是对台湾的,但是“上海的开发可以面向全世界”。

  这轮上海试验区的改革,从3月份开始明显提速,不少部委和地方领导都表示,其力度大大超过之前的预料。“单个事情上,这是一件任重道远的长期工作;但整个方向上,这个战略一定能成。”上海市的一位负责人这样判断。原因在于,这轮改革在逻辑和动力学上出现了新的特征,与此前的模式都不一样,或将折射出三中全会后的治理思路。

  此前各地的金融改革以及自贸区的规划当中,地方竞争的多是特殊优惠政策,就是“要政策”。其结果,人民银行上海总部的施琍娅将其称为“碎片化的孤岛”:改革变成了区域利益的再分配,企业忙于在不同政策之间套利,诱发了攀比,强化了审批,变得更不透明。

  另一方面,在中央与地方就改革的协调上,这轮体现出不一样的魄力。先前的改革试点中,要优惠政策的时候都得通过部委,在不平衡中无形强化着审批权力。而且以上海改革为例,与投资有关的法律法规共计约17万条,如果要等各个部委立场协调一致,改革只能是遥遥无期。地方的心态也容易消极,你不批准我就不改革,坐等“政策啃老”。

  现在则是釜底抽薪,直接授权暂停在试验区实施相关法律,让上海在探索中拿出替代性方案。中共中央政治局8月27日的会议,明确要求“国务院要加强领导,上海市要精心组织实施,有关部门要大力支持”。换而言之,各部委放权,上海直接对中央负责。充分调动地方政府的积极性,以发展愿景来激发一线的创造积极性。

  纪念浦东开发开放10周年时,时任上海市副市长周宇鹏曾向汪道涵老市长请教,对浦东开发开放还有什么建议。“汪老是一个大学问家,我本以为他会滔滔不绝。”周禹鹏回忆道,“谁知就讲了一句话,他说,禹鹏你想清楚,浦东开发给谁用?”

  “我琢磨了半天才想明白,我觉得浦东开发如果说只想着自己发展,那么是做不好的,浦东开发要给上海用。但是只想到给上海用,你也做不好。浦东开发要为长三角,这还不够,还要为全国,为世界,这样浦东才有大发展的空间。”

  而今天,中央对上海的要求是:“发挥示范带动、服务全国的积极作用。”

  对于每一个企业和个人来说,上海的改革所提供的是一个平台,需要重燃改革热情。“你有优惠我来享受,你没设计好我就不表态。”这样的旁观者心态,难以发现长远的机会所在。

  上海未来的抱负,应该是中国融入全球的门户,比照纽约、伦敦这样的国际大都市圈参与全球合作。中国未来发展的愿景,也不会仅仅止步于第二大经济体,还要为全球公平发展和文明进步贡献自己的责任。在这个过程中会有人表露紧张,也会有压力和艰难的博弈,但只要想明白“为谁服务”这个问题,坚持人民的福祉,坚定地融入世界,就一定能不断再造成功。

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